Concebido como instrumento de policy no seio da OCDE em 1972, e apesar das inúmeras tentativas de "aperfeiçoamento" conceptual de que foi objeto ao longo dos anos (maioritariamente goradas), sobretudo após a sua inserção no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), é relativamente pacífico que o princípio do poluidor-pagador consiste, no essencial, na obrigação de o poluidor suportar os custos decorrentes da poluição ambiental por si gerada. Embora esta não seja uma noção difícil de avançar, a verdade é que, desde a sua aparição na legislação eurocomunitária e internacional, sempre se colocaram dúvidas quanto à sua finalidade: deve o princípio do poluidor-pagador ser considerado um mecanismo de prevenção da poluição? Deve, pelo contrário, entender-se que ele assume apenas uma função reparadora de danos ambientais? Ou, por fim, deve considerar-se que ele assume simultaneamente uma função de prevenção e reparação?
Nos primórdios da sua criação, a OCDE qualificou o princípio como uma forma de imputar ao poluidor os custos das medidas de prevenção e controlo da poluição introduzidas pelas autoridades públicas de cada Estado-Membro; esta qualificação permaneceu imutável até aos dias de hoje. De igual sorte, das referências (cada vez mais pontuais) ao princípio do poluidor-pagador existentes em Diretivas Europeias - referências essas que nos parecem, grosso modo, equívocas - extrai-se, na maior parte dos casos, explicita ou implicitamente, que ele assume funções de prevenção e reparação. A título de exemplo, veja-se a Diretiva n.º 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro - que se refere à "responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais" - na qual o princípio do poluidor-pagador surge definido como forma de "o operador que cause danos ambientais ou crie ameaça iminente desses danos" custear "as medidas de prevenção ou reparação necessárias".
Portanto, com base nestas definições, o princípio do poluidor-pagador serviria o propósito de prevenir e simultaneamente reparar danos ambientais, sendo, nessa medida, um princípio estruturante do Direito do Ambiente. Mas será que é mesmo assim?
Não nos parece. Por um lado, sendo a poluição pressuposto (incindível) da aplicação do princípio do poluidor-pagador, a consideração de que o mesmo visa preveni-la é, no mínimo, paradoxal; por outro, tal consideração contradiz flagrantemente o TFUE, onde o princípio do poluidor-pagador coabita, de forma autónoma, com o princípio da prevenção (este sim, destinado a evitar a ocorrência de danos ambientais). Acresce que está longe de estar comprovado que a implementação de medidas baseadas no princípio do poluidor-pagador tenham alguma vez logrado prevenir a ocorrência de poluição de forma eficaz.
Ora, se isto não significa que o princípio do poluidor-pagador carece hoje de relevância, a verdade é que ele está longe de merecer o papel de destaque que outrora lhe foi atribuído. Com efeito, a sua intervenção, a posteriori do dano ambiental (que aí, sim, se justifica), apenas como forma de responsabilizar o poluidor pela ocorrência de poluição a que tenha dado origem, é justamente o que as metas europeias de neutralidade climática em vigor e o objetivo europeu de incrementação da economia circular, pretendem evitar. Por esta razão, volvidos 50 anos da sua criação, a expressão do princípio do poluidor-pagador, na legislação eurocomunitária e internacional, é hoje cada vez mais residual.
Duarte Valido Viegas, Associado da Miranda.