Farão, por isso, sentido as críticas, mais ou menos contundentes, que se vão ouvindo a partir de Bruxelas e do FMI de que o governo afrouxou no ritmo das reformas? A generalidade dos especialistas das várias áreas de intervenção ouvidos pelo Dinheiro Vivo entende o guião foi cumprido ou ultrapassado, ainda que muitas das medidas duradouras ou temporárias tenham sido tomadas ao sabor das necessidades orçamentais - o caso dos sistemas de pensões é paradigmático. Acreditam também que muitas das reformas que ficaram inacabadas voltarão, mais cedo ou mais tarde - seguramente depois das eleições -, a ser colocadas em cima da mesa.
"Em muitas áreas, o governo foi sobretudo reativo em função das necessidades orçamentais", ou seja, tomou medidas "que não podem ser consideradas reformas porque a única coisa que as liga é a necessidade de cortar despesa", observa Jorge Bravo, especialista em sistemas de pensões e docente na Information Management School da Universidade Nova, quando analisa o programa e compara o antes e o depois.
Em matéria de números e de previsões, o panorama inicialmente desenhado no memorando ficou também ele longe da realidade. O défice público deveria ter evoluído para 2,3% em 2014, mas terá ficado nos 3,7% (excluindo o efeito de operações extraordinárias); no desemprego, a previsão para 2014 apontava para uma taxa 12,6%, mas acabou por ser de 13,9%. E a economia também não evoluiu como esperado: afundou bastante mais em 2012 e 2013 e no ano passado cresceu 0,9% (esperava-se 2,5%).
Pensões: ausentes no início
Este desfasamento obrigou o governo a negociar por mais do que uma vez os objetivos orçamentais e a recorrer a sucessivas (novas) medidas de corte de despesa e de subida de impostos. O caso das pensões é, na leitura de Pedro Adão e Silva, exemplar: "As pensões são um tema ausente no memorando inicial, mas que foi ganhando centralidade, com o governo a ir muito além do que estava previsto", refere o investigador, acentuando que esta ausência se justificava pelo facto de Portugal ter feito na década passada uma ampla reforma (indexando o valor das pensões à esperança média de vida e a toda a carreira contributiva) bastante elogiada pelos organismos internacionais. No essencial, o memorando de maio de 2011 dedica-lhes três medidas: introdução de cortes para reformas acima dos 1500 euros, congelamento dos aumentos e redução da dedução específica em sede de IRS. As duas últimas foram observadas, mas a primeira seria reconvertida na Contribuição Extraordinária de Solidariedade - que foi sendo aumentado ao longo do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF).
O alargamento da CES foi apenas uma das "guinadas" face ao guião inicial. Nestes três anos, os reformados viram ainda ser-lhes subtraído um dos subsídios - medida que foi chumbada pelo Tribunal Constitucional quando o governo tentou repeti-las. Mais recentemente, e perante a necessidade de adotar uma solução mais duradoura, o governo tentou trocar a CES pela convergência das pensões, que no essencial cortaria em 10% nas reformas da da Caixa Geral de Aposentação já em pagamento. A intervenção do TC travou a medida, mas os novos reformados da função pública não escaparam à nova regra. Novo chumbo, nova resposta: a idade da reforma subiu para os 66 anos e o fator de sustentabilidade foi agravado.
Apesar de tudo o que foi feito, Jorge Bravo considera que algumas das questões essenciais dos sistemas de pensões (a garantia da equidade entre gerações ou a sua sustentabilidade, por exemplo) continuam por resolver e não tem dúvidas de que mais cedo ou mais tarde voltarão ao centro do debate político. "E as eleições apenas vão travar o processo", antecipa, indo , neste ponto, ao encontro dos reparos da Comissão Europeia e do FMI que acusam o governo de não ter substituído das medidas chumbadas por outras de igual qualidade e de estar já a dar sinais de preocupações com as próximas eleições.
Função pública
Luís Fábrica, que coordenou o estudo sobre os vínculos, carreiras e remunerações na função pública, discorda dos credores e adianta que muitas das medidas que estavam no memorando inicial e que nos foram impostas tinham "uma qualidade técnica oscilante e revelavam um grande desconhecimento da realidade portuguesa". Fábrica concede que muitas medidas (estruturais ou não) foram tomadas por critérios estritamente economicistas, mas recusa a ideia de que a reforma do Estado continua por fazer. "Usa-se como um chavão mas de que estamos realmente a falar? da organização administrativa? do Estado Social? da organização da Administração Pública? dos trabalhadores do Estado?", questiona, para sublinhar que este desdobramento permite ver que nalguns casos se fizeram reformas mais ou menos completas e noutros nem por isso. Exemplos? Na função pública fez-se sobretudo "uma compilação de leis" que já existiam e mudou-se o enquadramento jurídico apenas para quem entra de novo. Quem já lá estava "vive num quadro jurídico" muito semelhante ao que vinha de trás.
Ainda assim, entre o que se pedia em 2011 e o que agora se observa, há várias mudanças a apontar: o horário de trabalho subiu para as 40 horas semanais; as férias encurtaram para 22 dias úteis, a mobilidade especial deu lugar à requalificação e está na calha uma nova tabela remuneratória e de suplementos - ainda que com a promessa de que ninguém vá perder dinheiro face ao valor atual. Nas admissões, a troika tinha imposto uma redução anual média de 2% mas o resultado obtido nestes três anos superou os 8%.
Falha na energia
Inversamente ao que sucedeu nas pensões e na administração pública, nos sectores da energia, telecomunicações e infraestruturas (transportes e portos) o memorando era bem mais pródigo em medidas do que aquilo que efetivamente veio a ser feito. Resultado: os credores não estão convencidos dos progressos nestas áreas e continuam a insistir na manutenção dos problemas inicialmente identificados, como as rendas excessivas e a falta de concorrência. Na sua mais recente passagem por Portugal, ao abrigo do artigo IV, o FMI suavizou o tom dos reparos, mas reafirmou que é preciso "rever as reformas que não produziram os resultados" que se pretendia, concluir as já iniciadas e resolver os constrangimentos que sem mantêm através de novas reformas. Pedro Adão e Silva concorda com os credores em relação a estes sectores, acentuando que mesmo que "a energia foi uma das áreas onde mais se falhou".
E na habitação, salienta, a grande mudança ficou também resumida à nova lei das rendas, enquanto a parte da reabilitação foi descurada. Juntou-se-lhe o processo de avaliação geral dos imóveis, que estava prevista desde 2003. A rapidez com que foram avaliados quase 5 milhões de imóveis leva o bastonário da Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, Domingues de Azevedo, a considerar que nalguns casos "terá havido asneira da grossa" na determinação do valor patrimonial.
Reformar é ir ajustando
As críticas dos credores têm sido rebatidas pelo governo e no início desta semana, a ministra das Finanças voltou à carga dizendo que "reformar não é apenas concretizar uma lista de medidas definidas como ponto de partida", mas "dar tempo e espaço para avaliar os efeitos das medidas na economia" ajustando "sempre que necessário para que o desenho de cada medida se adeque aos desafios do momento".
Sistema financeiro
O memorando inicial dedicava 16 medidas ao sistema financeiro, dirigidas ao reforço da supervisão e regulação, manutenção da liquidez ou desalavancagem. A maior parte foi cumprida, ainda que o esforço reformista acabasse abalado pela derrocada do BES. Mas muito foi feito: os bancos foram diminuindo o rácio de transformação dos depósitos em crédito; a Caixa Geral de Depósitos foi alienando ativos focando-se na atividade bancária, os mecanismos de avaliação por parte do Banco de Portugal foram reforçados.
Nas privatizações, outro dos temas caros à troika, foi quase tudo feito, faltando apenas concretizar a venda da TAP.
Mercado de trabalho
A rigidez do mercado de trabalho português foi um dos "constrangimentos" da economia identificado pelos credores e o memorando espelha esta convicção listando mais de duas dezenas de medidas nesta área e às quais o governo juntou mais um punhado. Em retrospetiva, João Vieira Lopes , presidente da Confederação do Comércio e Serviços de Portugal (CCP) considera que "no essencial o que estava previsto fazer-se, foi feito". O governo cortou nas indemnizações por despedimento, facilitou os despedimentos, reduziu o subsídio de desemprego, flexibilizou os mecanismos de organização do tempo de trabalho (alargando as situações possíveis para os bancos de horas), congelou o salário mínimo - o fim desta medida, em outubro de 2014 já deu origem a vários parágrafos críticos nos relatórios de Bruxelas e do FMI. Ao cardápio da troika, Lisboa somou novidades como a eliminação de quatro feriados e a redução do prémio de três dias de férias.
Dualidade mantém-se
João Cerejeira, economista, da Universidade do Minho, concede que o governo colocou na lei muito mais do que lhe foi dito, mas acabou por não conseguir eliminar a dualidade do mercado de trabalho, tal como os credores internacionais pretendiam. "Os trabalhadores que eram mais protegidos, perderam direitos, mas os que estavam mais fragilizados não ganharam nada. A dualidade mantém-se", concluí. O economista alerta que a precariedade vai acentuar ainda mais o problema demográfico e antecipa que será difícil convencer os jovens a ficarem pelo país ou a regressarem, sem atuar a este nível. Francisco Espregueira Mendes, da Telles de Abreu advogados, considera que onde o reforma laboral ficou aquém do esperado foi na contratação coletiva. Os prazos de caducidade foram reduzidos, mas o efeito prático ficou abaixo do que pretendia a troika.
IRS sobe, sobe, sobe
Nos impostos foi ao contrário. O ponto de partida assentava a consolidação orçamental sobretudo do lado da despesa - atribuindo-lhe dois terços da responsabilidade. Mas o resultado final não foi esse e ao longo dos três anos do PAEF o Governo recorreu frequentemente à receita fiscal para equilibrar as contas. E fê-lo sobretudo através do imposto que incide sobre os rendimentos do trabalho, através da criação de uma sobretaxa extraordinária de 3,5% e de uma subida das taxas do imposto. Tudo somado, o IRS vale hoje quase tanto como o IVA em termos de receita, mas no memorando inicial as principais mexidas visam este imposto.
